“大氣十條”目標任務(wù)全面超額完成
全國環(huán)境空氣質(zhì)量總體明顯改善
自2013年實施“大氣十條”以來，全國338個地級及以上城市可吸入顆粒物(PM10)、二氧化硫(SO2)、二氧化氮(NO2)年均濃度分別下降16%、47%、3%，達到81微克/立方米、19微克/立方米、31微克/立方米。酸雨區(qū)面積占國土面積的比例由2013年的10.6%下降至2016年的7.2%，酸雨污染程度已降低到20世紀90年代水平。相比2013年，2017年全國首批實施新環(huán)境空氣質(zhì)量標準的74個城市(以下簡稱“74個城市”)優(yōu)良天數(shù)比例上升12個百分點，達到73%;重污染天數(shù)比例下降5.7個百分點，達到3%。
重點區(qū)域環(huán)境空氣質(zhì)量改善尤為突出
相比2013年，2017年京津冀、長三角和珠三角區(qū)域PM2.5年均濃度平均下降39%、34%和26%，分別達到64微克/立方米、44微克/立方米和35微克/立方米;京津冀區(qū)域PM2.5年均濃度下降尤為明顯，其下降比例為74個城市平均水平的1.14倍(見圖1)。此外，京津冀及周邊地區(qū)、長三角和珠三角區(qū)域PM10年均濃度平均分別下降19%、28%和22%，為全國平均水平的1.24倍、1.79倍和1.40倍;SO2年均濃度平均分別下降51%、54%和48%，為全國平均水平的1.08倍、1.15倍和1.02倍;NO2年均濃度平均分別下降4%、10%和8%，為全國平均水平的1.36倍、3.22倍、2.63倍。相比2013年，京津冀、長三角、珠三角區(qū)域優(yōu)良天數(shù)比例分別增加19個百分點、11個百分點和8個百分點，京津冀區(qū)域優(yōu)良天數(shù)比例增幅達到74個城市平均水平的1.52倍(見圖2);京津冀區(qū)域重污染天數(shù)比例由2013年的21%降低至2017年的8%左右(見圖3)，向中長期基本消除重污染天氣邁出堅實的一步。
“大氣十條”規(guī)定的環(huán)境空氣質(zhì)量目標任務(wù)超額完成
“大氣十條”設(shè)定的空氣質(zhì)量改善目標：“到2017年，全國地級及以上城市可吸入顆粒物濃度下降10%以上，優(yōu)良天數(shù)逐年提高;京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域細顆粒物濃度分別下降25%、20%、15%左右，其中北京市細顆粒物年均濃度控制在60微克/立方米左右”均超額完成。考核PM2.5的10省份及廣東省珠三角區(qū)域，北京、天津、河北、山東、上海、江蘇、浙江、重慶8省(市)PM2.5年均濃度下降比例均超過30%;考核PM10的省份中，貴州、福建、青海、湖南等省份PM10年均濃度下降比例達到20%以上。特別是全世界關(guān)注的北京市，2017年P(guān)M2.5年均濃度達到58微克/立方米。由此可見，無論是全國和74城市，還是重點區(qū)域和北京，空氣質(zhì)量改善目標都已經(jīng)或超額完成規(guī)定的目標，為“打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)”奠定了基礎(chǔ)。
改善空氣質(zhì)量的中國模式與經(jīng)驗
我國經(jīng)濟社會高速發(fā)展導(dǎo)致復(fù)合大氣污染集中顯現(xiàn)，酸雨、PM2.5和O3問題都亟待解決，短時間內(nèi)解決如此復(fù)雜的大氣污染問題尚無國際經(jīng)驗借鑒。在“大氣十條”實施過程中，通過推動制度創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，建立了適合中國國情的“凝聚合力、調(diào)整結(jié)構(gòu)、突破重點、健全法治、精細管理”的空氣質(zhì)量改善模式。
凝聚合力
全面建立齊抓共管的大氣環(huán)境治理新格局
“大氣十條”制定的對策措施要發(fā)揮實效，關(guān)鍵在于貫徹落實“藍天保衛(wèi)戰(zhàn)”的黨政同責(zé)。為此，在“大氣十條”發(fā)布之初，就結(jié)合我國行政管理制度特點，設(shè)計了完善的責(zé)任分配和落實機制，全面建立齊抓共管的大氣環(huán)境管理格局，將地方黨委、政府和部門責(zé)任落實到位。
首先，國務(wù)院與地方人民政府簽訂目標責(zé)任書，開展實施情況年度考核;各省(區(qū)、市)結(jié)合實際制定“大氣十條”實施方案，將目標任務(wù)層層分解落實至基層人民政府。
其次，有關(guān)部門分工負責(zé)、密切配合、統(tǒng)一行動，出臺了“大氣十條”實施必備的20余項配套政策，包括超低排放電價等價格補貼政策，提高排污費征收標準、征收VOCs排污費等稅費政策，成品油升級、強化煤炭質(zhì)量管理等能源政策;2013—2017年間，中央財政累計安排475.9億元專項資金和100多億元中央預(yù)算內(nèi)投資，重點支持黃標車淘汰、散煤替代以及北方12個試點城市冬季清潔取暖等重點工作，省、市、縣也實施了大氣污染防治資金三級配套。
第三，打破行政區(qū)劃界限，將改善空氣質(zhì)量的責(zé)任擴展到區(qū)域?qū)蛹墸趨^(qū)域聯(lián)防聯(lián)控上實現(xiàn)重大突破創(chuàng)新，減輕了區(qū)域污染傳輸影響，實現(xiàn)重點區(qū)域空氣質(zhì)量的整體改善;建立京津冀及周邊地區(qū)和長三角、珠三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制，定期召開協(xié)作機制會，探索區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃、監(jiān)測、治理、執(zhí)法和應(yīng)急等，協(xié)同推進重污染天氣應(yīng)對等重點任務(wù);制定實施《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細則》，采取更為嚴格的區(qū)域防控措施。
近年來，我國進一步強化了環(huán)保部門大氣環(huán)境管理職能。特別是在河北省試點的基礎(chǔ)上，完成了全國31省市區(qū)的中央環(huán)保督察，在京津冀及周邊地區(qū)試點設(shè)立跨地區(qū)大氣環(huán)境管理機構(gòu);2017年，印發(fā)《京津冀及周邊地區(qū)2017—2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》及其6個配套方案，將任務(wù)落實到各級黨委和政府。從2017年4月起，環(huán)保部抽調(diào)全國5600名環(huán)境執(zhí)法人員，對京津冀大氣污染傳輸通道“2+26”城市(以下簡稱“2+26”城市)開展為期一年的強化督查，同年9月派出其直屬單位赴各區(qū)縣開展日常駐點巡查，全面核實環(huán)境問題整改落實情況。
調(diào)整結(jié)構(gòu)
從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)入手破冰大氣污染源頭防控
治理大氣污染重在改變生產(chǎn)方式和生活方式。“大氣十條”在推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式、構(gòu)建大氣污染源頭防控體系方面進行了積極嘗試。一是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，積極化解鋼鐵、煤炭過剩產(chǎn)能，淘汰重點行業(yè)落后產(chǎn)能。2013—2016年，累計淘汰落后煉鋼煉鐵產(chǎn)能1億噸、水泥2.3億噸、平板玻璃1.1億重量箱、電解鋁130多萬噸;鐵腕整治“散亂污”工業(yè)企業(yè)，對“2+26”城市內(nèi)相關(guān)企業(yè)開展拉網(wǎng)式排查，排查出主要涉氣“散亂污”企業(yè)6.2萬家、燃煤小鍋爐5.5萬臺，對發(fā)現(xiàn)的問題企業(yè)，及時清理整頓。二是大力提高能源利用效率和煤炭質(zhì)量，2013—2016年，全國單位GDP能耗累計降低約14.4%，累計節(jié)能約8.5億噸標準煤;出臺《商品煤質(zhì)量管理暫行辦法》，提高商品煤質(zhì)量和利用效率。三是積極優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，推進煤炭消費減量替代。全國煤炭消費總量一改10年間翻一番的快速增長態(tài)勢，從2013年后開始下降，從2013年的42億噸下降至2016年的38億噸，煤炭占一次能源消費的比重相應(yīng)由67.4%下降至62%;水電、風(fēng)電、核電、太陽能等清潔能源供應(yīng)不斷增加，占一次能源比重從2013年的15.5%提高到2016年的19.7%，相當于減少煤炭燃用2.4億噸，減排二氧化碳5億噸，為改善空氣質(zhì)量、應(yīng)對全球氣候變化作出突出貢獻。
2017年，以“2+26”城市冬季清潔取暖為切入點，我國能源結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化進程進一步加快。截至2017年底，“2+26”城市共完成474萬戶“煤改氣”和“煤改電”(以下簡稱“雙替代”)。京津冀地區(qū)清潔取暖工作取得成效最為顯著，共完成“雙替代”任務(wù)324萬戶，占68%，約減少散煤消費800萬噸左右，分別減少SO2、NOx、PM10、PM2.5的排放量5.95萬噸、1.23萬噸、10.92萬噸、8.74萬噸。根據(jù)測算模擬發(fā)現(xiàn)，“雙替代”可使京津冀區(qū)域PM2.5年均濃度至少下降2.3微克/立方米。
突破重點
在重點領(lǐng)域和重點行業(yè)全面實施國家減排工程
集中力量在重點領(lǐng)域、重點行業(yè)推進重大減排工程項目建設(shè)，是我國大氣污染防治的另一鮮明特點。自2005年我國針對主要大氣污染物排放實施總量控制以來，即開始在全國大規(guī)模推進減排工程建設(shè)，到目前為止，我國已建成全球最大的清潔高效煤電體系，燃煤脫硫機組裝機容量即占到煤電總裝機總量的99%以上、脫硝機組裝機容量占火電總裝機的92%以上。2015年以來，開始大規(guī)模推進煤電機組超低排放改造，改造后燃煤電廠的SO2、NOx和煙塵排放限值分別比國家排放標準降低83%、50%和67%，達到天然氣電廠排放水平;目前全國超過半數(shù)的燃煤機組已完成超低排放的改造，京津冀區(qū)域已完成全部燃煤機組的超低排放改造。其他重點行業(yè)也實施了大規(guī)模減排工程，其中脫硫燒結(jié)機面積達到燒結(jié)機總面積的88%以上、脫硝水泥熟料產(chǎn)能占總產(chǎn)能的92%以上、脫硝平板玻璃生產(chǎn)線占總產(chǎn)能的57%以上，鋼鐵、水泥、平板玻璃的提標改造使其排污強度比2012年下降30%以上。10205家國家重點監(jiān)控企業(yè)已全部安裝在線監(jiān)控，并與環(huán)境保護部聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)24小時實時監(jiān)管。
“大氣十條”還打響了針對移動源和面源的治理攻堅戰(zhàn)。在移動源方面，全面加強機動車污染防治，加快淘汰黃標車和老舊車，2014—2016年累計淘汰1713萬輛;推廣應(yīng)用新能源車輛，實施免征新能源汽車車輛購置稅政策，2016年共生產(chǎn)51.7萬輛新能源車，同比增長51.7%;實施國五機動車排放標準和清潔油品標準，發(fā)布國六車用油品標準和輕型汽車排放標準;開展船舶與港口污染控制，自2017年4月底起，天津港不再接收公路運輸煤炭。基本完成加油站、儲油庫、油罐車油氣回收治理。在面源方面，加快燃煤小鍋爐整治，劃定高污染燃料禁燃區(qū)，淘汰城市建成區(qū)10蒸噸以下小鍋爐20余萬臺。
夯實法治
構(gòu)建體系嚴密、執(zhí)法嚴格的環(huán)境法治保障
將法治建設(shè)作為推進“大氣十條”貫徹落實的著力點和突破口、讓環(huán)境法治為大氣污染防治工作保駕護航，是“大氣十條”成功實施的重要經(jīng)驗之一。新《環(huán)境保護法》、新《大氣污染防治法》的出臺，進一步強化地方責(zé)任，建立健全以排污許可制為核心的固定污染源環(huán)境管理體系，加強污染源治理，大幅提高違法成本;多地在此基礎(chǔ)上出臺更加細致、更加嚴格的《大氣污染防治條例》，健全了大氣污染防治法律法規(guī)體系。最高法、最高檢發(fā)布《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，將環(huán)境損害司法鑒定納入統(tǒng)一登記管理范圍，為大氣污染防治和執(zhí)法提供了強有力的法律武器。同時加大環(huán)境執(zhí)法力度。2015年以來，持續(xù)開展環(huán)境保護法實施年活動，嚴厲打擊超標排放大氣污染物等環(huán)境違法行為;組織冬季大氣污染防治專項執(zhí)法檢查。公安機關(guān)嚴厲打擊大氣污染防治領(lǐng)域犯罪行為。各級環(huán)保部門下達行政處罰決定22.1萬余份，罰款108.9億元;2016年實施查封扣押、停產(chǎn)限產(chǎn)、按日連續(xù)處罰案件同比分別增長138%、83%和42%。
精細管理
實施精細化和科學(xué)化的大氣環(huán)境管理
著力提升大氣環(huán)境管理能力，實施“問題診斷—來源解析—對策制定—科學(xué)評估”全流程精細化管理，針對重點地區(qū)、重點污染源、重點污染時段實施精確打擊，保障“大氣十條”空氣質(zhì)量改善效果。建成國家環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)，1436個國控監(jiān)測站點全部具備PM2.5等六項指標監(jiān)測能力，覆蓋全國338個地級及以上城市;各地建設(shè)省控、市控監(jiān)測點位3500多個;實時提供環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測信息。推進污染來源解析，重點城市試點開展顆粒物來源解析業(yè)務(wù)化工作。針對重點污染時段出臺強化控制措施，整個采暖季期間，京津冀大氣污染傳輸通道“2+26”城市鋼鐵、焦化、鑄造、建材、有色、化工等多個產(chǎn)能過剩、污染排放突出行業(yè)實施錯峰生產(chǎn)。建立涵蓋“預(yù)測預(yù)報—決策會商—預(yù)警發(fā)布—應(yīng)急響應(yīng)—跟蹤評估—預(yù)案修訂”的重污染天氣應(yīng)對技術(shù)體系;強化預(yù)測預(yù)報能力建設(shè)，形成覆蓋區(qū)域、省、市三級空氣重污染監(jiān)測預(yù)警能力，實現(xiàn)空氣質(zhì)量指數(shù)(AQI)3天精準預(yù)報和7天潛勢分析;統(tǒng)一預(yù)警分級標準，明確不同預(yù)警級別污染物減排比例，細化應(yīng)急減排措施;建立重污染天氣聯(lián)合應(yīng)對工作機制，在秋冬季重污染應(yīng)對中有效降低了污染峰值濃度。委托中國工程院等第三方開展“大氣十條”中期實施進展的科學(xué)評估，及時查找“大氣十條”實施過程存在的問題，提出后期調(diào)整改進的對策建議，為“大氣十條”目標最終順利完成提供了強有力支撐。
與以往五年大氣污染防治規(guī)劃相比，“大氣十條”的實施更加重視科學(xué)技術(shù)的力量。為此，國家于2016年實施了《大氣污染成因與控制技術(shù)研究》重點專項，為全國大氣污染治理提供全過程的技術(shù)和管理手段。針對京津冀及周邊地區(qū)傳輸通道城市，2017年啟動了《大氣重污染成因與治理研究攻關(guān)》專項，組織1500多名專家參與攻關(guān)，在排放現(xiàn)狀評估、來源解析、健康影響等28個方向開展專題研究。組成專家組分別赴“2+26”城市開展“一市一策”跟蹤研究，支撐京津冀及周邊大氣污染防治的科學(xué)決策和精準施策。
持續(xù)改善全國空氣質(zhì)量的對策建議
2017年，全國338個地級及以上城市中僅99個城市達標，我國大氣環(huán)境形勢依然十分嚴峻，全面達到國家空氣環(huán)境質(zhì)量標準任重道遠。為持續(xù)改善空氣質(zhì)量，提出以下對策建議。
制定和出臺中長期國家清潔空氣行動綱要
“大氣十條”在特殊的歷史背景下制定和出臺，對中長期的全國空氣環(huán)境質(zhì)量改善沒有作出要求。“藍天保衛(wèi)戰(zhàn)”是一個持久而艱巨的任務(wù)。為此，在完成“大氣十條”終期評估的基礎(chǔ)上，應(yīng)加快完善和修訂國家空氣環(huán)境質(zhì)量標準，設(shè)立兩個階段的空氣質(zhì)量標準，鼓勵達到國家空氣質(zhì)量標準的地方持續(xù)改善空氣質(zhì)量。爭取2018年出臺“國家中長期清潔空氣行動綱要”和“大氣污染防治二期行動計劃”。前者主要明確全國實現(xiàn)國家空氣環(huán)境質(zhì)量標準的路線圖，特別是針對重點區(qū)域和338個地市州明確空氣質(zhì)量達標時間，而且規(guī)定所有城市最遲在2030年達到國家空氣質(zhì)量標準;后者主要明確實現(xiàn)《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》中規(guī)定的全國空氣質(zhì)量改善目標的作戰(zhàn)圖，特別是針對京津冀及周邊地區(qū)的空氣質(zhì)量改善制定“施工圖”。
全面構(gòu)建空氣質(zhì)量持續(xù)改善的長效機制
“大氣十條”在理順空氣質(zhì)量管理機制上做出了有益探索。但無論是全國“目標責(zé)任書+年度考核”的方式，還是京津冀區(qū)域秋冬季攻堅采取“強化督查+巡查+專項督查+量化問責(zé)”等的方式都是“自上而下”的，存在著不同地區(qū)壓力傳導(dǎo)不均衡的問題，部分地區(qū)大氣污染防治的壓力未能逐級傳導(dǎo)至基層，導(dǎo)致在“大氣十條”實施期間還有一些城市PM2.5、PM10濃度不降反升。因此，未來應(yīng)針對空氣質(zhì)量管理的基本單元—城市建立空氣質(zhì)量改善的長效機制，要求未達標城市人民政府組織編制空氣質(zhì)量限期達標規(guī)劃，明確空氣質(zhì)量達標期限、路線圖和重點任務(wù)，向社會公開;城市人民政府每年在向本級人民代表大會或者其常務(wù)委員會報告環(huán)境狀況和環(huán)境保護目標完成情況時，應(yīng)當報告達標規(guī)劃執(zhí)行情況，并向社會公開;通過實施達標規(guī)劃，對城市能源發(fā)展、交通發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局等做出前置約束。與此同時，結(jié)合財政轉(zhuǎn)移支付，將大氣污染防治資金的分配和空氣質(zhì)量改善的效果掛鉤，激勵地方改善空氣質(zhì)量。將“自上而下”的責(zé)任分配、追究、激勵機制和“自下而上”的城市限期達標管理機制相結(jié)合，制定財政稅收、市場機制、生態(tài)補償、環(huán)境價格等一攬子經(jīng)濟手段，為實現(xiàn)國務(wù)院、省(區(qū)、市)下達的城市空氣質(zhì)量改善約束性指標并最終達標提供有力保障。
加快形成源頭防控體系，把清潔能源戰(zhàn)略擺在突出位置
要破解空氣質(zhì)量持續(xù)改善的瓶頸，必須將污染防治的重心前移，加快形成有利于大氣環(huán)境保護的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式。在產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整方面，基于“生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準入負面清單”約束，落實主體功能區(qū)定位要求，制定嚴格的行業(yè)準入條件，推進產(chǎn)業(yè)布局的優(yōu)化。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，以“散亂污”企業(yè)綜合整治和工業(yè)企業(yè)全面達標為切入點，倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局優(yōu)化調(diào)整;重點區(qū)域全面開展“散亂污”企業(yè)及集群大排查，按照先停后治原則，打響綜合整治攻堅戰(zhàn);提高污染物排放標準，強化工業(yè)企業(yè)無組織排放管控要求，實施工業(yè)企業(yè)全面達標行動計劃，明確排放不達標企業(yè)最后達標時限，逾期一律關(guān)停，為經(jīng)濟發(fā)展騰出環(huán)境容量空間。在交通結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，大力發(fā)展鐵路運輸，推進多式聯(lián)運，推動大宗貨物運輸結(jié)構(gòu)實現(xiàn)由公路為主向鐵路為主的調(diào)整，提出區(qū)域內(nèi)城市間、企業(yè)間鐵路貨運“最后一公里”解決方案。在能源結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，以北方地區(qū)清潔供暖為切入點，加快推進能源結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化;加大天然氣和電力供給保障力度，增加的天然氣主要用于散煤的替代，重點區(qū)域完成散煤清零攻堅行動，在能源結(jié)構(gòu)調(diào)整上率先實現(xiàn)突破;對實施“雙替代”的居民，要在氣源、電源及價格上予以保障，確保供得上、用得起。在推進生活方式轉(zhuǎn)變方面，制定涂料及其他含揮發(fā)性有機物消費品的質(zhì)量標準應(yīng)當明確大氣環(huán)境保護要求;同時通過出臺價格、稅收、補貼等經(jīng)濟政策，培育公眾形成低碳、節(jié)儉的生活方式，推進自覺履行大氣環(huán)境保護義務(wù)。
堅持持續(xù)提升大氣環(huán)境管理的精細化和科學(xué)化水平
將“問題診斷—來源解析—對策制定—科學(xué)評估”的模式加以固化，并向其他非重點地區(qū)推廣，提升全國大氣環(huán)境管理的精細化水平。增強對重污染天氣過程的調(diào)控能力，持續(xù)推進預(yù)測預(yù)報體系建設(shè)，力爭區(qū)域、省、市三級重污染天氣預(yù)測預(yù)報體系全覆蓋，實現(xiàn)7～10天的區(qū)域空氣質(zhì)量預(yù)報能力;完善重污染天氣應(yīng)急預(yù)案，加嚴啟動標準;強化區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，提前采取應(yīng)急減排措施，實現(xiàn)污染積聚到重度污染時間向后推遲，削減最高濃度值。針對不同污染時段采取差異化控制措施，在采暖季等重污染時段，堅持科學(xué)經(jīng)濟的工礦企業(yè)錯峰生產(chǎn)和錯峰運輸，堅持重點行業(yè)企業(yè)實行差異化錯峰生產(chǎn)。
